鄉(xiāng)村旅游是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要方向，是改變農(nóng)村面貌、增加農(nóng)民收入的新動能。但在發(fā)展中也存在著一些限制和約束，其中越來越突出的是建設(shè)用地的短缺問題。圍繞鄉(xiāng)村旅游建設(shè)用地存在哪些限制、如何破解，代表們紛紛建言獻(xiàn)策。
用地難已成為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展瓶頸
“如果嚴(yán)格按照農(nóng)村宅基地管理政策執(zhí)行，農(nóng)民用于旅游接待的房屋十分有限，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)幾乎沒有進一步發(fā)展的空間。”全國人大代表、西南大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院教授謝德體分析了鄉(xiāng)村旅游住房用地面臨的問題，以農(nóng)戶為主體的鄉(xiāng)村旅游接待房屋及配套場地的建設(shè)用地，仍然在農(nóng)民宅基地的政策框架內(nèi)配置，目前我國農(nóng)村宅基地配置只考慮農(nóng)民居住功能，沒有考慮鄉(xiāng)村旅游發(fā)展功能。
全國人大代表、河北省總商會副會長田純剛則關(guān)注了農(nóng)用地上建設(shè)配套設(shè)施的問題。他說，受到“農(nóng)用地農(nóng)業(yè)使用”原則的制約，在新建鄉(xiāng)村旅游項目中存在與規(guī)劃銜接的問題，農(nóng)用地周邊無配套建設(shè)用地規(guī)劃，項目難以落地，甚至部分項目建成后即成為違建。而且，現(xiàn)有鄉(xiāng)村旅游設(shè)施存在分布零散、設(shè)施簡陋的問題，受土地政策影響，農(nóng)戶不敢增加投入進行提檔升級。此外，在部分農(nóng)業(yè)觀光景區(qū)，因歷史形成的違法用地問題而陷入發(fā)展困局，陳舊的建筑物及配套設(shè)施不能翻建更新。
“無論是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，還是其他形式的產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，共同繞不開的一個問題就是農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施用地以及配套設(shè)施用地的限制，這一問題已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。”全國人大代表、山西省原平市子干鄉(xiāng)子干村黨支部書記栗翠田說。
浙江省德清縣阜溪街道五四村通過種植苗木、花卉等，發(fā)展起鄉(xiāng)村旅游，成為“中國美麗鄉(xiāng)村”，每年吸引來大批游客。全國人大代表、五四村黨總支書記孫國文說：“今年中央一號文件是謀劃新時代鄉(xiāng)村振興的頂層設(shè)計，其中在‘強化鄉(xiāng)村振興制度性供給’中提到‘深化農(nóng)村土地制度改革’引起了我強烈的共鳴，我們村在做好美麗鄉(xiāng)村文章、發(fā)展美麗鄉(xiāng)村經(jīng)濟中遇到的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)不足的問題，需要尋找解決的路徑。”
法律中應(yīng)作出明確規(guī)定
“現(xiàn)行法律法規(guī)和政策體系受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)觀念的影響，嚴(yán)重滯后于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要。”田純剛說。現(xiàn)行《土地管理法》沒有考慮發(fā)展鄉(xiāng)村旅游對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地旅游配套設(shè)施建設(shè)的需求。在《關(guān)于進一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》中把以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂排除在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地之外，而是作為建設(shè)用地進行管理。其他一些規(guī)定，雖然對鄉(xiāng)村旅游的建設(shè)用地作出規(guī)定，但在實際操作中，往往也存在諸多限制，難以實現(xiàn)大的突破。
“農(nóng)村集體建設(shè)用地管理制度和政策總體較粗放。”謝德體說，在現(xiàn)行農(nóng)村建設(shè)用地管理制度框架內(nèi)，沒有從制度或政策安排上把鄉(xiāng)村旅游建設(shè)用地作為一種獨立的農(nóng)村建設(shè)用地類型。這類建設(shè)用地也就缺乏合法身份，政府土地配置缺乏政策法規(guī)依據(jù)，相對于旅游地產(chǎn)來說，農(nóng)民或其他中小投資人也沒有合法、有償取得集體建設(shè)用地的渠道。以農(nóng)戶為主體的鄉(xiāng)村旅游接待房屋及配套場地的建設(shè)用地，仍然在農(nóng)民宅基地的政策框架內(nèi)配置。
田純剛對修訂《土地管理法》提出了建議，應(yīng)明確規(guī)定“符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，集體土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價出資或者入股等方式由單位或者個人使用”，為發(fā)展規(guī)模型鄉(xiāng)村旅游提供用地支持。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位和個人，可依法通過承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的方式，使用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地、未利用地，從事與旅游相關(guān)的種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)。
相關(guān)用地政策應(yīng)提高針對性
浙江省武義縣在發(fā)展花田小鎮(zhèn)鄉(xiāng)村旅游項目中，進行了大膽嘗試，相關(guān)的做法也得到省級主管部分的認(rèn)可與批復(fù)。武義縣主管部門采取“點對點”批復(fù)的方式，對花田小鎮(zhèn)鄉(xiāng)村旅游用地進行了批準(zhǔn)，允許在項目內(nèi)的多個點位，建設(shè)廁所、休息亭等小型建筑物，并規(guī)定使用年限。全國人大代表、浙江省武義縣柳城畬族鎮(zhèn)青坑村村委會主任俞學(xué)文說：“這種‘點對點’的批復(fù)方式，是一種精準(zhǔn)操作模式，不僅規(guī)定了建設(shè)面積，還對具體的建設(shè)點位進行了規(guī)定，同時規(guī)定了使用時間。如果有一天停止運營了，還需要把相關(guān)設(shè)施拆除，對土地進行恢復(fù)。”
田純剛建議，在嚴(yán)控設(shè)施農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施用地和配套設(shè)施用地總指標(biāo)的基礎(chǔ)上，應(yīng)適度放寬適用范圍，增加辦公用房、小型停車場、餐飲住宿等用途。取消非基本農(nóng)田范圍內(nèi)的設(shè)施農(nóng)業(yè)“建筑物（構(gòu)筑物）盡量采用簡易結(jié)構(gòu)”的規(guī)定，鼓勵建設(shè)規(guī)劃布局合理、科技水平高、使用壽命長，集節(jié)地、節(jié)水、節(jié)能、綠色環(huán)保特征為一體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和附屬、配套設(shè)施。
謝德體對加強監(jiān)管和管理提出了建議，應(yīng)明確負(fù)面清單，這一部分建設(shè)用地只能用作與鄉(xiāng)村旅游相關(guān)的自營性經(jīng)營房屋及配套設(shè)施建設(shè)，不能開發(fā)住宅商品房，不能炒買炒賣集體建設(shè)用地。還要建立相關(guān)配套制度，包括建立產(chǎn)權(quán)變更登記制度、土地出讓收益分配制度、相關(guān)稅費制度、風(fēng)險防控制度等，切實保護土地所有者、使用者及經(jīng)營者的合法權(quán)益。
“建議允許農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)就近跨村流轉(zhuǎn)。”孫國文說，為實現(xiàn)同一區(qū)域村與村之間的均衡發(fā)展和共同富裕，建議參考農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)就近跨村進行流轉(zhuǎn)，推動指標(biāo)向資源稟賦較好的村集中，用于發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項目，流轉(zhuǎn)可采用土地或流轉(zhuǎn)指標(biāo)作價入股分紅、固定土地或流轉(zhuǎn)指標(biāo)租金等形式。
