當前，我國農村除了居民點用地及少量工礦廢棄地，很少有連片、成規模的建設用地。增減掛鉤節余的建設用地指標主要調劑到城市使用，難以滿足鄉村建設與產業發展的需求。針對這一問題，四川省成都市于2008年研究制定了《成都市集體建設用地整理與集中使用管理暫行辦法》，探索開展“小掛鉤”試點。
所謂“小掛鉤”，也稱為“拆院并院”或“農民集中建房整理”，是指依據鄉鎮土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、土地整治規劃等相關規劃，農民為改善居住條件，自愿對原有住房進行拆除后在居住區建房，同時結合田、水、路、林、村綜合整治，將原有零星分散的廢棄建設用地（包括廢棄農村居民點、廢棄農村公益設施及公共設施用地等）復墾為耕地�！靶煦^”的運作機理與增減掛鉤相似，都是在滿足項目區內耕地面積不減、建設用地規模不增、建設用地布局優化、土地節約集約利用前提下進行的存量土地盤活利用；都強調在農民自愿前提下完成農房拆除、復墾還耕與新居建設，經驗收合格后方可將節余建設用地指標調劑到建新區使用。成都市施行的“小掛鉤”與增減掛鉤的不同之處在于：一是審批層級不同，增減掛鉤由省級自然資源主管部門審批，“小掛鉤”由市政府審批；二是項目區范圍不同，增減掛鉤項目區可跨縣級行政區設置，“小掛鉤”項目區僅能在本鄉鎮范圍內設置；三是建新區用地性質不同，增減掛鉤的建新區用地通常要征收為國有建設用地，“小掛鉤”的建新區用地通常保留為集體建設用地。成都市的實踐表明，開展“小掛鉤”試點對實施鄉村振興戰略具有積極的推動作用。
為增強鄉村內生發展動力提供用地保障。“小掛鉤”雖源自增減掛鉤，但“小掛鉤”節余的建設用地指標留給了本鄉鎮使用，且不必征收為國有建設用地，集體建設用地所有權仍歸農民集體。隨著我國經濟社會發展，城郊鄉村、交通區位優勢明顯的鄉村以及擁有生態、旅游等資源稟賦的鄉村內生發展動力逐漸增強，村鎮建設與產業發展的用地需求愈來愈旺盛�！靶煦^”政策的實施，能夠為增強這些鄉村的內生發展動力提供用地保障。
為從傳統農業轉向三產融合奠定基礎。鄉村振興，產業興旺是重點。以實施“小掛鉤”項目為切入點，改善鄉鎮基礎設施和公共服務條件，使鄉鎮人口聚居達到一定規模，由此帶來的需求倍增可以為產業發展奠定基礎。因勢利導，在鄉鎮附近留出建設用地空間，滿足產業發展用地需求，還能促進農村一、二、三產業融合發展和產業繁榮。產業的繁榮反過來又會支撐鄉鎮基礎設施和公共服務條件進一步改善，從而吸引更多的人口流入，進而形成人口、土地、城鎮、產業良性互動，促進產業持續興旺。
為探索鄉村建設和治理新方式創造條件。比如，地處成都市龍泉山旅游區腹地的福洪鎮將企業作為鄉村建設的投資運營主體，引入社會資本，以投資實施“小掛鉤”項目為切入點，盤活存量土地，把具有比較優越的資源稟賦及交通和區位優勢轉化為經濟優勢，由從事純農業生產的落后鄉鎮迅速發展成為三產融合發展的經濟強鎮。政府的角色與職能相應地實現了轉變，涉及土地等重要事項均在符合相關規定的前提下由企業與農村集體經濟組織及農戶直接談判協商，政府主要做好監管和服務，提供基礎設施與公共服務。這使農民意愿得到更充分的表達，農民對居住、生活和生產方式有了更大選擇權。
（作者單位：四川大學經濟學院）
《 人民日報 》（ 2018年05月07日 07 版）
